Qu'en est-il de la dette ?
Malgré l'Initiative PPTE, les pays africains ploient sous le poids de la dette
Par Gumisai Mutume
L'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) ne suffira pas à alléger la dette extérieure de la Tanzanie, a récemment déclaré devant le parlement Basil Mramba, Ministre des finances. Le programme a certes été d'un certain secours ces deux dernières années, a-t-il dit, mais la Tanzanie doit toujours des milliards de dollars à ses créanciers extérieurs. Etant donné la situation actuelle, il faudra beaucoup de temps au pays pour s'acquitter de sa dette.
Le cas de la Tanzanie est représentatif de nombreux pays d'Afrique subsaharienne qui remplissent les conditions pour bénéficier d'un allégement de leur dette -- une réduction substantielle de la dette au départ, avec des obligations de plus en plus importantes à mesure que de nouveaux emprunts sont contractés pour honorer le service de l'ancienne dette et financer les programmes de développement de base.
Grâce à l'aide reçue au titre de l'Initiative PTTE, parrainée par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI), la dette extérieure de la Tanzanie est passée de 3,8 milliards de dollars au milieu de 1999 à 2,6 milliards cette année, montant exprimé en "valeur actualisée nette" (VAN : valeur marchande de la dette initiale, actualisée comme si elle était remboursée aujourd'hui en une seule somme). Cependant, le répit ne sera probablement que de courte durée car les économies s'échelonnent sur 20 ans et la Tanzanie doit continuer d'emprunter. Sa dette pourrait passer à 3,2 milliards de dollars en 2005 et à 6 milliards d'ici à 2015 (VAN), lorsque le pays fera face à des obligations au titre du service de la dette de 260 millions de dollars par an, contre 193 millions avant l'Initiative PPTE (voir tableau ci-contre et voir graphique).
(en millions de dollars) | ||||
| 2000 | 2005 | 2010 | 2015 | |
| Bénin | 62,5 | 36,9 | 43,9 | 72,8 |
| Burkina Faso | 33,8 | 41,5 | 54,7 | 83,2 |
| Cameroun | 312 | 347 | 375 | n.d. |
| Gambie | 19,6 | 9,8 | 18,7 | 23,4 |
| Guinée | 140 | 88 | 96 | 111 |
| Guinée-Bissau | 15 | 4 | 11 | n.d. |
| Madagascar | 104,.5 | 81,6 | 119,5 | 156,2 |
| Malawi | n.d. | 47,1 | 55 | 85,9 |
| Mali | 88 | 66 | 76 | 125 |
| Mauritanie | 87,4 | 43,3 | n.d. | 47,3 |
| Mozambique | 50 | 60 | 97 | 98 |
| Niger | 93,5 | 29 | 26,4 | 35,4 |
| Rwanda | 39,6 | 11,1 | 14,7 | 27,7 |
| Sao Tomé-et-Príncipe | n.d. | 1 | 3,3 | 2,8 |
| Sénégal | 184,9 | 136,1 | n.d. | n.d. |
| Tanzanie | 153,8 | 158,2 | n.d. | 258 |
| Zambie | 169 | 202 | 135 | 109 |
| Source : Banque mondiale, FMI | ||||
Pays africains retenus
A l'échelle mondiale, 23 pays ont été retenus pour bénéficier de l'Initiative PPTE et devraient, selon les estimations de la Banque mondiale, obtenir une réduction de leur dette de 20,3 milliards de dollars (VAN). Pour les 19 pays africains retenus, les économies s'élèveront à 14,8 milliards de dollars (VAN), ce qui est considérable par rapport aux plans précédents.
Toutefois, en Afrique, en octobre 2001, seuls le Mozambique et l'Ouganda avaient rempli les conditions nécessaires à un allégement "total", leurs créanciers devant annuler toutes les dettes relevant de l'Initiative. Dix-sept autres pays africains bénéficieront d'un allégement provisoire pendant qu'ils s'emploieront à satisfaire toutes les conditions de l'Initiative. Ainsi, selon la Banque mondiale, les remboursements des 19 pays sont tombés de 1,7 à 1,3 milliard l'an dernier tandis que les dépenses sociales sont passées de 2,6 à 3,2 milliards de dollars, en partie parce que les sommes économisées ont été consacrées à la santé et à l'éducation, comme l'exige l'Initiative (voir encadré1).
Les 17 pays sont les suivants : Bénin, Burkina Faso, Cameroun, Gambie, Guinée, Guinée-Bissau, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritanie, Niger, Rwanda, Sao Tomé-et-Principe, Sénégal, Tanzanie, Tchad et Zambie.
Qu'est-ce que l'Initiative PTTE?
Adoptée en 1996, la première Initiative PTTE devait permettre aux donateurs de ramener la dette des 41 pays pauvres les plus endettés du monde à un niveau "viable" -- auquel les pays pourraient en assurer le service. Trente-trois de ces pays se trouvent en Afrique. En 1999, l'Initiative PPTE II a été adoptée, assouplissant les conditions à satisfaire, notamment en ce qui concerne les programmes d'ajustement structurel de la Banque mondiale et du FMI. La procédure que les pays devaient suivre, en coopération avec la Banque mondiale, pour élaborer des documents sur la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté a également été simplifiée. Ces documents indiquent l'usage qui sera fait dans le secteur social des économies réalisées.
Pour bénéficier de l'Initiative, un pays doit avoir un ratio dette/exportations inférieur ou égal à 150 %. Lorsque le ratio dette/revenu est utilisé, il ne doit pas dépasser 250 %. Selon la Banque, un pays dont le ratio dette/exportations est inférieur à 150 % engrange suffisam
ment de recettes d'exportation pour assurer le service de sa dette, qui est donc viable.
ment de recettes d'exportation pour assurer le service de sa dette, qui est donc viable.Ecole primaire en Ouganda : grâce à l'allégement de la dette, le budget de l'éducation et d'autres secteurs a augmenté.
Photo : © UNICEF / Giacomo Pirozzi
Jubilee Plus, un groupe de militants contre la dette basé à Londres, a conclu, après analyse des données de la Banque mondiale, qu'au moins 15 pays africains continueront d'avoir une dette non viable après avoir reçu une aide au titre de l'Initiative PPTE. La définition que la Banque donne de la "dette viable", déclare le groupe, n'inclut pas la nouvelle dette que les pays les plus pauvres doivent continuer à contracter pour s'acquitter de leurs obligations au titre des "anciennes" dettes et pour leurs dépenses nationales.
PPTE : une Initiative "sans issue"
Jubilee Plus et d'autres groupes soutiennent que l'Initiative n'est pas suffisante. En n'utilisant que les ratios dette/exportations ou dette/recettes, la Banque met la barre trop haut et ne tient pas compte des autres obligations primordiales des pays les plus pauvres, comme les dépenses sociales et d'équipement. Dans ces conditions, l'Initiative PPTE est "sans issue", estiment-ils, et la viabilité de la dette à long terme un "mirage".
Seuls trois pays (Bénin, Mozambique et Ouganda) satisferont les critères d'une dette "viable" après avoir bénéficié d'une aide au titre de l'Initiative PTTE. Les autres pourraient attendre plusieurs années. La dette de la Tanzanie devrait atteindre un niveau "viable" d'ici à 2007 et, de 2009 à 2018, pourrait être de 25 % inférieure à son niveau d'avant PPTE. Toutefois, la dette du Burkina Faso, qui est tombée à 655 millions de dollars l'année dernière et devrait être viable d'ici à 2007, augmenterait considérablement pour atteindre 1,3 milliard de dollars (VAN) en 2015. Plus d'un milliard de dollars de ce montant serait constitué de nouvelles dettes et le reste du capital et des intérêts d'anciennes dettes. Ni le Malawi ni le Niger n'auront une dette viable avant 2013.
"Eu égard à la viabilité à long terme ... ce que l'Initiative PPTE vise à réaliser, c'est de donner aux pays concernés des chances de poursuivre leurs activités et de maintenir un endettement viable à terme", dit M. Jacob Kolster, responsable de la cellule PPTE à la Banque mondiale. En avril, le FMI et la Banque mondiale ont reconnu que si l'Initiative PPTE peut considérablement réduire la dette extérieure, la "viabilité de la dette à long terme ne peut être assurée que si les causes fondamentales de l'endettement sont surmontées".
A qui la faute?
Pour la Banque et le Fonds, les "causes fondamentales" comprennent les échecs économiques, le peu d'empressement des gouvernements africains à appliquer de manière systématique les réformes économiques décidées et leur inaptitude à attirer des investissements étrangers.
"Les solutions à la crise de la dette ont été réduites à la bonne gouvernance et aux réformes économiques alors qu'on sait pertinemment que la dette de la Zambie, par exemple, résulte en grande partie de la détérioration des termes de l'échange et de la situation politique internationale, notamment du rôle joué par le pays dans la lutte contre l'apartheid", dit Mme Charity Musamba, Coordonnatrice de l'organisation non gouvernementale Jubilee-Zambia. "Si une approche globale n'est pas adoptée, la Zambie continuera de s'endetter du fait de ces facteurs extérieurs."
Parmi ces facteurs extérieurs figurent les bas prix des produits de base africains sur le marché international. D'après ses projections, la Banque mondiale estime que le revenu des pays bénéficiant de l'Initiative PPTE passera de 12 milliards de dollars en 1999 à 22 milliards en 2005, avec des taux de croissance annuelle moyenne du PIB de 5 % à 6 % de 2000 à 2005. Pourtant, de 1990 à 1999, le taux de croissance réelle n'a été en moyenne que de 2,1 % en Afrique subsaharienne, et les perspectives actuelles de croissance en Afrique ne sont guère reluisantes (voir "De graves répercussions économiuqes en Afrique").
Prévisions "exagérément optimistes"
Il est peu probable que les prévisions optimistes de la Banque se réalisent, en partie du fait de l'effondrement continu des prix des produits primaires, principale source de revenus de la plupart des pays bénéficiant de l'Initiative PPTE. L'Ouganda tire 60 % de ses recettes à l'exportation du café; or, le prix du café a baissé de 70 % depuis 1997. Le prix de l'arachide a baissé de 15 % au cours de la même période alors que la Guinée-Bissau retire 70 % de ses recettes à l'exportation de ce produit et le Malawi 60 %.
Oxfam, un organisme international d'aide, note que les "prévisions exagérément optimistes" de la Banque compromettent l'efficacité de l'aide accordée au titre de l'Initiative PPTE, étant donné que le montant de l'aide fournie est directement fonction des revenus escomptés.
Lorsqu'ils parlent des "échecs économiques", les militants anti-dette montrent d'un doigt accusateur les programmes d'ajustement structurel que la Banque et le Fonds ont obligé de nombreux pays africains à appliquer. Bien qu'il ait été établi que ces programmes ont réduit le rôle de l'Etat dans la vie économique sans faire diminuer la pauvreté ni véritablement stimuler la croissance économique en Afrique subsaharienne, ils continuent d'être obligatoires pour tous les pays bénéficiant de l'Initiative. Ils ont été incorporés aux documents sur la stratégie de lutte contre la pauvreté, que chaque pays doit élaborer pour bénéficier de l'Initiative, et dans le Fonds pour la lutte contre la pauvreté et la croissance, par l'entremise duquel le FMI finance les programmes d'ajustement.
"Les pays qui souhaitent obtenir un allégement de la dette au titre de l'Initiative PPTE doivent engager des négociations dignes de Faust : pour bénéficier d'un allégement à l'avenir, adopter immédiatement et pendant plusieurs années des programmes de la Banque et du FMI -- ceux-là mêmes qui ont engendré davantage de dettes et la détérioration des conditions de vie des classes moyennes et inférieures de leur société", déclare Mme Njogi Njoroge Njehu, militante kenyane du réseau "50 Years Is Enough", basé à Washington et opposé aux politiques de la Banque et du Fonds.
Des subventions au lieu de prêts
Pour aider les pays les plus pauvres à sortir du piège de l'endettement, les militants demandent à la Banque de fournir des subventions plutôt que de nouveaux prêts. En début d'année, George W. Bush, Président des Etats-Unis, a indiqué que la crise de la dette pouvait être résolue si au moins la moitié de l'aide financière que la Banque fournit aux pays les plus pauvres était accordée sous forme de subventions. "L'allégement de la dette n'est en fait qu'une solution à court terme", a déclaré M. Bush dans une allocution prononcée à la Banque mondiale en juillet. "La proposition d'aujourd'hui ne réduit pas seulement la dette; elle y met fin."
Les Etats-Unis, principal actionnaire de la Banque, semblent peu disposés à financer la proposition de M. Bush. Si cette proposition était acceptée, elle ne concernerait qu'une partie des nouveaux prêts consentis par la Banque et n'aurait aucun effet sur les 46 % de la dette de l'Afrique subsaharienne octroyés directement par les pays.
Nombre de pays donateurs opposés à la proposition de M. Bush préfèrent que 10 % au maximum des prêts de la Banque soient accordés sous forme de subvention, arguant que les banques de développement comme la Banque africaine de développement devraient continuer de générer des revenus grâce aux prêts.
Etendre l'allégement de la dette
Kofi Annan, Secrétaire général de l'ONU, est de ceux qui demandent que l'allégement de la dette soit étendu aux pays ne bénéficiant pas de l'Initiative PPTE. "Dans ces pays pauvres, il y a plus de sorties de fonds au titre du service de la dette que de rentrées de fonds", a dit M. Annan lors d'une conférence de presse en juillet. "J'espère donc que l'allégement de la dette, qu'envisagent depuis longtemps les pays industrialisés, sera accéléré et que les pays les plus pauvres bénéficieront d'une aide en la matière."
Les militants anti-dette ont toujours soutenu que pour prétendre à l'annulation de la dette, les pays devaient être évalués au cas par cas. Outre les 41 pays qui pourraient bénéficier de l'Initiative PPTE, au moins 11 autres, disent-ils, ont besoin d'urgence d'une annulation de leur dette. En Afrique, ils citent le Nigéria et le Zimbabwe.
"Nous sommes victimes d'un malentendu injuste selon lequel nous serions un pays producteur de pétrole riche qui n'a pas besoin d'un allégement de sa dette", a déclaré en début d'année le Président nigérian Olusegun Obasanjo. "Malgré nos ressources pétrolières, notre ratio dette/exportations est de 250 %, ce que la Banque mondiale et le FMI considèrent comme étant trop élevé pour un pays en développement." L'économie nigériane est fortement tributaire du pétrole, qui fournit 40 % du PIB et 85 % des recettes en devises. Cependant, bien que relativement riche en pétrole, le Nigeria connaît une pauvreté généralisée et figure parmi les 20 pays les plus pauvres du monde, selon la Banque mondiale. Le revenu par habitant, qui est de 310 dollars, est plus faible que la moyenne des pays bénéficiant de l'Initiative PPTE, qui est de 390 dollars.
Les partisans d'une extension de l'allégement citent également le cas du Zimbabwe, que la Banque mondiale considère comme étant un "pays à faible revenu modérément endetté". En 1996, son ratio dette/exportations était de 160 %, soit légèrement supérieur au seuil de l'Initiative PPTE. Les défenseurs du Zimbabwe soutiennent que le pays doit bénéficier de l'allégement au titre de l'Initiative PPTE car le service de la dette l'empêche de faire face aux crises urgentes en matière de santé telles que le sida ou de financer des domaines cruciaux tels que l'éducation. Au moment de son accession à l'indépendance en 1980, le Zimbabwe consacrait 1,2 % de son produit national brut au service de la dette contre 9,1 % à l'éducation. En 1995, ces chiffres sont passés à 10,3 % pour la dette et 8,5 % pour l'éducation. La santé absorbe 3,5 % du produit intérieur brut, dans un pays ravagé par le VIH/sida, alors que les paiements au titre des intérêts de la dette représentent environ 3 %. Le Zimbabwe a l'un des taux d'infection au VIH les plus élevés au monde. L'espérance de vie, jadis supérieure à 60 ans, est maintenant inférieure à 50 ans. Toutefois, la participation du pays à la guerre en République démocratique du Congo, à laquelle il a, à un moment, consacré quelque 3 millions de dollars par mois, a affaibli sa position. La Banque et le Fonds ont gelé tout nouveau prêt à ce pays.
Etendre l'Initiative PPTE à des pays pauvres comme le Nigéria et le Zimbabwe est pour le moment hors de question pour la Banque et le Fonds. Les deux institutions estiment simplement qu'elles ne disposent pas de fonds suffisants. Selon M. Masood Ahmed, Directeur adjoint au Fonds, "Si on devait inclure dans l'Initiative tous les pays pauvres ... non seulement la Banque et le Fonds n'en auraient pas les moyens, mais aussi ... il nous faudrait fermer le Fonds pour la réduction de la pauvreté et la croissance, qui est un fonds autorenouvelable ... et arrêter d'aider les pays les plus pauvres."
| *****Encadré 1***** Allouer au développement social les sommes économisées Certains pays bénéficiant de l'Initiative PPTE ont pu utiliser les ressources provenant de la réduction du service de la dette pour accroître le budget de la santé et de l'éducation. En 1996, la Mauritanie a consacré 125 millions de dollars au service de la dette et 80 millions à l'éducation, à la santé et à la lutte contre la pauvreté. L'an dernier, après avoir bénéficié de l'allégement provisoire au titre de l'Initiative PPTE, les obligations du pays au titre de la dette sont tombées à 88 millions de dollars tandis que ses dépenses sociales passaient à 97 millions de dollars. Pour bénéficier d'un allégement total, la Mauritanie doit utiliser les économies réalisées pour relever le taux d'inscription dans les écoles primaires. Au cours de la dernière décennie, ce taux est passé de 45 % à 86 %. L'objectif visé est d'atteindre 99 % en 2005. En avril 1998, l'Ouganda est devenu le premier pays à bénéficier de l'Initiative PPTE. En mai dernier, il a été admis à bénéficier de l'Initiative PPTE II. Sa dette est tombée de 2,4 milliards à 1,7 milliard de dollars (VAN). Les dépenses consacrées au secteur social sont passées de 5 % du PNB en 1998 à 7 % en 2000. Le budget de l'éducation est passé de 17 % des dépenses publiques à 20 % au cours de la même période. De même, en 1998, l'Ouganda a créé le Fonds d'action contre la pauvreté pour financer les programmes de lutte contre la pauvreté. De 1998 à 2000, la contribution de l'Etat à ce fonds est passée de 4 % à 13 % de ses dépenses totales. L'Ouganda a bénéficié de l'allégement de la dette à un moment où le pays réaménageait son système d'enseignement. Dans le cadre de sa stratégie de développement, l'Ouganda a introduit l'enseignement primaire gratuit pour quatre enfants maximum par ménage. Le nombre d'enfants inscrits a immédiatement doublé, passant à 5,2 millions, et a ensuite atteint 6,5 millions en 1999. |
| *****Encadré 2***** Baisse de l'investissement étranger direct en Afrique L'investissement étranger direct (IED) en Afrique subsaharienne est passé de près de 8 milliards de dollars en 1999 à quelque 6,5 milliards en 2000. La part déjà faible du continent dans le volume mondial des IED a ainsi chuté en dessous de 1 % et la tendance à la hausse de ces dernières années (voir diagramme) s'est inversée. La baisse, dont il est question dans le Rapport sur l'investissement dans le monde 2001 établi par la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), tient au fait que les flux en direction de deux des trois principaux bénéficiaires de l'IED en Afrique, à savoir l'Angola et l'Afrique du Sud, ont été réduits de moitié en 2000. Vingt autres pays d'Afrique subsaharienne ont connu des baisses plus modestes. Les flux en direction de l'ensemble de l'Afrique du Nord sont restés presqu'au même niveau en 2000 qu'un an auparavant, c'est-à-dire à 2,6 milliards de dollars. Les nouveaux chiffres, bien que décevants, d'après la CNUCED, sont beaucoup plus élevés qu'au début des années 90, ce qui montre que l'Afrique a réussi à améliorer le climat des affaires et à accroître la confiance des investisseurs. Les investissements restent toutefois concentrés dans un petit nombre de pays africains, l'Angola, le Nigéria et l'Afrique du Sud ayant bénéficié de plus de 60 % des flux l'année dernière. Pour ces pays et un certain nombre d'autres pays africains, indique la CNUCED, "l'investissement étranger direct continue de jouer un rôle important dans le financement de la formation de capital". Quelques pays africains plus industrialisés bénéficient non seulement de l'IED mais investissent eux-mêmes également à l'étranger. En 2000, les sociétés africaines ont investi près de 1,3 milliard de dollars hors de leurs propres frontières. L'Afrique du Sud a représenté, à elle seule, 43 % de ce montant. Avec la restructuration de l'industrie sud-africaine à la fin de l'apartheid et la plus grande ouverture de l'économie de ce pays sur les marchés extérieurs, certaines sociétés ont commencé à réaliser des investissements sur de nouveaux marchés extérieurs et à se faire coter par les bourses étrangères afin de profiter des sources de capitaux extérieurs, jugés essentiels "pour survivre dans le nouveau climat de la concurrence mondiale", indique la CNUCED. |
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